نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری (کتاب)
| نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری (کتاب) | |
|---|---|
 | |
| اطلاعات کتاب | |
| نویسنده | عباسعلی عمید زنجانی و ابراهیم موسی‌زاده |
| موضوع | فقه سیاسی |
| سبک | تحلیلی |
| زبان | فارسی |
| تعداد جلد | ۱ |
| تعداد صفحات | ۴۴۸ |
| اطلاعات نشر | |
| ناشر | دانشگاه تهران |
| محل نشر | تهران |
| تاریخ نشر | ۱۳۸۹ش |
- چکیده
نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، اثر عباسعلی عمید زنجانی کتابی در حوزه فقه سیاسی است. نویسنده در این اثر، با ترکیب مبانی فقهی و اصول حقوق عمومی، الگوی نظارتی خاص نظام جمهوری اسلامی ایران را تبیین کرده است. مطالب این کتاب در دو بخش اصلی تنظیم شده است: بخش نخست به انواع نظارت شامل نظارت سیاسی، حقوقی، قضایی، اداری و مالی اختصاص دارد و بخش دوم به موضوع عدالت اداری می‌پردازد.
نویسنده نظارت را حقی شرعی می‌داند که به دو شکل استطلاعی و استصوابی اعمال می‌شود. او به بررسی سازوکارهای نظارتی مانند دیوان عدالت اداری، شورای نگهبان و دیوان محاسبات می‌پردازد و جایگاه هر یک را در نظام حقوقی ایران تحلیل می‌کند.
عمید زنجانی در بخش عدالت اداری، به تحلیل مبانی مشروعیت نظام اداری، تفاوت‌های مفهومی مسئولیت و ضمان در فقه و حقوق، و کارکرد دیوان عدالت اداری می‌پردازد. او در تحلیل مشروعیت نظام، حاکمیت مردم را در طول حاکمیت خدا قرار داده، جمهوریت و اسلامیت نظام را مشروع دانسته، از اشکال دوگانگی در عقاید زیرساخت نظام اسلامی پاسخ می‌دهد. او همچنین مسئولیت حکومت در حوزه‌های مختلف از جمله قانونگذاری، اقدامات اجرایی و تصمیمات قضایی را بررسی کرده است. وی قوه قضائیه را مستقل معرفی کرده و معافیت آن از مسئولیت قضایی را ضامن استقلال قوه قضائیه دانسته است.
درباره کتاب
نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، کتابی در حوزه فقه سیاسی است که موضوعات مرتبط با نظارت بر حکومت و عدالت اداری را بررسی می‌کند. این کتاب را ابراهیم موسی‌زاده با استفاده از مطالب و یادداشت‌های عباسعلی عمید زنجانی تنظیم کرده است (ص۱۲). نویسندگان ویژگی بارز حکومت‌های دینی و مردم‌سالار را «نظارت بر اعمال حکومتی» دانسته‌اند و برای بررسی ابعاد گوناگون این ویژگی کتاب حاضر را نوشته‌اند (ص۸-۱۱). این اثر را انتشارات دانشگاه تهران برای نخستین‌بار در سال ۱۳۸۹ش در ۴۴۸ صفحه منتشر نموده و در سال‌های بعد تجدید چاپ کرده است.
ساختار کتاب
کتاب نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، دو بخش اصلی (دفتر اول و دفتر دوم) دارد. دفتر نخست در شش فصل مسائل مربوط به نظارت بر اعمال حکومت را بررسی می‌کند. فصل اول که مربوط به کلیات است، مفهوم و پیشینه نظارت را بیان کرده، اهمیت و اهداف آن را توضیح می‌دهد. در فصل دوم تا ششم نیز به ترتیب، این مسائل بررسی می‌شود: نظارت سیاسی (مانند نقش آزادی بیان، مطبوعات، احزاب سیاسی و صداوسیما)، نظارت حقوقی (مانند نظارت رهبری، رئیس‌جمهور و شورای نگهبان)، نظارت قضایی (مانند نقش دیوان عدالت اداری، دیوان عالی کشور و دادگاه‌ها)، نظارت اداری (مانند نظارت شکایتی، سلسله مراتبی و نقش شوراهای اسلامی)، و نظارت مالی (مانند نظارت دیوان محاسبات و نظارت رییس قوه قضائیه).
دفتر دوم با عنوان عدالت شامل مقدمه و سه فصل است. در مقدمه، عدالت در ابعاد فردی و دولتی آسیب‌شناسی شده و ارتباط عدالت با جامعه تحلیل می‌شود. فصل نخست به بررسی مشروعیت نظام اداری و منابع مشروعیت آن و فصل دوم به بررسی اقسام مسئولیت اداری و منشأ مسئولیت و عدم مسئولیت اختصاص دارد. در فصل سوم، عدالت اداری در جمهوری اسلامی ایران بررسی شده، پیشینه دیوان عدالت اداری، ساختار و وظایف آن را شرح داده می‌شود.
نویسندگان
عباسعلی عمید زنجانی (۱۳۱۶-۱۳۹۰ش) نویسنده کتاب، مجتهد، حقوقدان، استاد دانشگاه و پژوهشگر علوم سیاسی بود. او در حوزه‌های علمیه قم و نجف نزد اساتیدی مانند سید حسین بروجردی، سید روح‌الله خمینی، سید ابوالقاسم خویی و سید محسن حکیم تحصیل کرد. بیشترین آثار علمی او در حوزه فقه سیاسی تعریف می‌شود و مشهورترین اثر او مجموعه ده جلدی فقه سیاسی است که بارها تجدید چاپ شده است. او تجریه حضور در عرصه‌های سیاسی با نمایندگی مجلس شورای اسلامی و نمایندگی مجلس خبرگان را نیز در کارنامه خود دارد. همچنین کتاب‌های «بایسته‌های فقه سیاسی» و «درآمدی بر فقه سیاسی» از دیگر آثار او در حوزه فقه سیاسی است.
دکتر ابراهیم موسی‌زاده، نویسنده همکار، دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران است و دکتری خود را از دانشگاه شهید بهشتی و فوق دکتری حقوق عمومی خود را از دانشگاه تهران دریافت کرده است.
نظارت استصوابی و استطلاعی در ابواب فقهی
نویسنده نظارت در اصطلاح فقهی را حقی شرعی می‌داند که از سوی شرع (قانون) و یا از سوی فردی صاحب اختیار، به فرد یا جمعی داده شده، به عنوان ناظر منصوب می‌شوند. ناظر در حقیقت رقیب عامل است و نظارتش دو نوع است:
- نظارت استطلاعی: عامل بدون اطلاع ناظر کاری از پیش نبرد و هرگاه عامل، خلاف نظر ناظر عمل کند او را باز بدارد.
- نظارت استصوابی: اعمال عامل در صورت مغایربودن با نظر ناظر، بی‌اعتبار است.
فقها در مباحث فقهی مانند امور مربوط به غایب، صغار، محجوران و متولیان وقف، به مسئله نظارت پرداخته‌اند. فقیهان نظارت را در متونی مانند وصیت‌نامه و وقف‌نامه، عموماً به نظارت استصوابی تفسیر نموده‌اند (ص۱۴-۱۹).
ضرورت نظارت بر حکومت اسلامی
عمید زنجانی، نظارت را نه تنها ضامن عدالت و کنترل قدرت، که مهم‌ترین عامل برای بارورى توانمندى‌هاى مدیران و رسیدن به توسعه مطلوب می‌داند. او حاکمیتِ بدون نظارت را استبداد خوانده، معتقد است، اهداف اقتصادی و سیاسی اسلام، بدون نظام منسجم نظارتی، محقق نمی‌شود.
نویسنده در تبیین ضرورت نظارت بر حکومت، ابتدا ضرورت نظارت بر حکومت به طور عام و سپس ضرورت نظارت در حکومت اسلامی به طور خاص را بررسی کرده است (ص۲۹-۳۲). وی نظارت بر حکومت اسلامی را به نظارت خدا بر انسان به دو صورت تکوینی و تشریعی پیوند زده (ص۳۲-۳۳) و برای ضرورت نظارت در حکومت اسلامی، به برخی از معارف و مفاهیم دینی (مانند تأکید بر مراقبت خویشتن و سلوک عرفانی) اشاره کرده است نه مباحث فقهی و استدلالی (ص۳۶-۴۴).
عمید زنجانی در پایان فصل نخست، به صورت اجمالی اهداف، قلمرو و موضوع نظارت را مطرح کرده است (ص۴۶-۷۲) و سپس در فصول بعدی، به تفصیل به تحلیل و تبیین هر یک از این مؤلفه‌ها می‌پردازد.
راه‌های نظارت سیاسی در جمهوری اسلامی ایران
نویسنده در فصل دوم با استناد به اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و منابع اسلامی، راه‌های نظارت سیاسی بر حکومت را در یازده بند برشمرده، توضیحاتی ارائه داده است:
- نظارت عمومی از راه دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منکر (ص۷۵)؛
- آزادی بیان و ابراز عقاید فردی در چارچوب قانون (ص۸۴)؛
- کتاب، نشریات، محتوای چاپی، اینترنتی و مجازی (ص۸۶)؛
- احزاب و انجمن‌ها (ص۸۸)؛
- تجمعات و راه‌پیمایی، و نه اعتصاب (ص۸۸-۸۹)؛
- قیام و انقلاب در مقابل مستبدان (ص۹۰)؛
- نظارت مجلس در قالب تحقیق و تفحص (ص۹۴)؛
- نظارت مجلس با سؤال و استیضاح (ص۹۵)؛
- نظارت از راه اصل نود قانون اساسی (ص۹۹)؛
- نظارت بر صداوسیما از راه شورای نظارت (ص۱۰۰)؛
- نظارت و نگهبانی از انقلاب اسلامی از طریق سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (ص۱۰۳).
نویسنده در بیان این مباحث گاهی به مسائل فقهی نیز اشاره می‌کند؛ مثلا در موضوع قیام مردمی، به دیدگاه فقهی شهید اول و علامه حلی اشاره کرده است. شهيد اول در كتاب القواعد و الفوائد، قيام مردم عليه حكومتى كه با آن بيعت كرده‌اند را تنها در صورتی مجاز می‌داند که حاكمان از تعهد خود برای اقامه عدل، عدول کنند و قیام تنها راه حل اصلاح سياسى باشد. علامه حلّى نیز در بحث بغى، شورش عليه حكومت عدل را بغى و جرم خوانده، تنها شورش عليه دولت فاسدِ غيرقابل اصلاح را مجاز مى‌شمارد (ص۹۱).
امر به معروف و نهی از منکر، وظیفه مردمی یا حاکمیتی؟
عمید زنجانی نظارت عمومی را طبق اصل هشتم قانون اساسی، به دو شکل دعوت به خیر (ص۷۶) و امر به معروف و نهی از منکر (ص۷۸) شرح می‌دهد و برای این دو، به آیات و روایات استناد می‌کند. وی امر به معروف و نهی از منکر را عملی دو جانبه بیان می‌کند که از یک سو مردم را برای تشکیل، اداره و تداوم دولت و نظام سیاسی برمی‌انگیزد و از سوی دیگر، دولت و کارگزاران را موظف به نظارت بر اعمال مردم می‌کند (ص۷۸).
مؤلف در بررسی مسئولیت اقامه امر به معروف و نهی از منکر، ابتدا دو دیدگاه اصلی را مطرح می‌کند؛ دیدگاه اول که این وظیفه را بر عهده عموم مردم می‌داند و دیدگاه دوم که آن را از اختیارات دولت بر می‌شمارد (ص۷۸-۷۹). او در ادامه دیدگاه سومی را مطرح کرده که در مقام جمع‌بندیِ دو دیدگاه قبل، مراحل غیرخشونت‌آمیز را بر عهده مردم و مراحل همراه با خشونت را وظیفه دولت دانسته است (ص۷۹). نویسنده در ادامه، معنای امر و نهی را در ابعاد مختلف گفتاری و عملی شرح می‌دهد (ص۸۱-۸۴).
نظارت حقوقی در ساختار جمهوری اسلامی ایران
عمید زنجانی در فصل سوم، نظارت حقوقی بر ارکان نظام جمهوری اسلامی ایران را بر اساس قانون اساسی، در پنج مورد زیر از منظر حقوقی شرح می‌دهد:
- نظارت حقوقی رهبری بر قوای سه‌گانه؛ طبق اصل ۵۷ قانون اساسی، نظارت رهبری بر قوای سه‌گانه، نظارتی شرعی و حقوقی و ترکیبی از نظارت استطلاعی و استصوابی است. این نظارت می‌تواند از راه‌های تعیین‌شده در قانون اساسی یا از هر راه ممکن اعمال شود (ص۱۰۷-۱۱۲).
- نظارت رئیس‌جمهور بر اجرای قانون اساسی؛ طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی، مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهور است. هرچند در این اصل، عنوان «نظارت» به صراحت نیامده، اما مسئولیت اجرای قانون اساسی بدون نظارت مستمر و فراگیر امکان‌پذیر نیست (ص۱۱۲).
- نظارت شورای نگهبان؛ شورای نگهبان بر اساس اصول مختلف قانون اساسی، وظایف نظارتی قانونی و حقوقی متعددی دارد، از جمله نظارت استصوابی بر مصوبات مجلس از نظر انطباق با اسلام و قانون اساسی (ص۱۱۹)، نظارت بر قوانین مصوب قبل از انقلاب اسلامی (ص۱۲۱) و نظارت بر نتیجه همه‌پرسی (ص۱۲۲).
- نظارت مجلس از طریق قانونگذاری؛ صلاحیت عام قانونگذاری مجلس، نوعی نظارت حقوقی بر حوزه اجرایی و سایر امور کشور است (ص۱۲۸).
- نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت؛ طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، مصوبات هیئت دولت و کمیسیون‌های آن پس از ابلاغ برای اجرا، باید به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا در صورت مغایرت با قوانین، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران ارسال شود (ص۱۲۹).
نظارت قضایی در نظام جمهوری اسلامی
قوه قضائیه یکی از نمودهای مهم اجرای فقه در نظام جمهوری اسلامی است و عمید زنجانی فصل چهارم کتاب را به نظارت قضایی اختصاص داده و بر اساس قانون اساسی بحث کرده است. به گفته وی از موارد نادری که در قانون اساسی از واژه نظارت استفاده و به آن تصریح شده، وظایف و اختیارات قوه قضائیه است. در اصل ۱۵۶ قانون اساسی، قوه قضائیه به عنوان مسئول نظارت بر حسن اجرای قوانین معرفی شده است (ص۱۳۱). وی در ادامه، نظارت قضایی بر دادگاه‌ها و نیز دولت را از طریق دیوان عالی کشور (ص۱۳۲)، دیوان عدالت اداری (ص۱۳۵)، دادگاه‌ها (ص۱۳۹) و سازمان بازرسی کشور (ص۱۴۱) شرح داده است. او سپس نهاد آمبودْزْمَن را که از کشور سوئد وارد نظارت بر اعمال حکومتی شده است، شرح می‌دهد (ص۱۴۴-۱۵۰).
مؤلف در ادامه، نظارت قضایی بر دولت و قوه مجریه و رابطه آن با اصل تفکیک قوا را از نظر حقوقی و نظام‌های مختلف حکومتی و نیز مدل‌های مختلف نظارت بر اعمال دولت را بررسی می‌کند (ص۱۵۱-۱۶۴). توضیح معیارهای نظارت قضایی از منظر حقوقی و دو معیار قانونیت و عقلانیت (ص۱۶۴-۱۷۱) و سپس بررسی نظارت قضایی سه کشور فرانسه (ص۱۷۲)، انگلستان (ص۱۸۱) و آمریکا (ص۱۹۱) از دیگر مباحث فصل چهارم است.
مشروعیت نظارت شورایی در اسلام
فصل پنجم کتاب به نظارت اداری اختصاص دارد و نویسنده از دیدگاه حقوقی، انواع نظارت اداری بر اساس شکایت یا بدون شکایت (نظارت ارتجالی) و اقسام روش نظارتی سلسله مراتبی و قیمومتی را شرح می‌دهد (ص۱۹۹-۲۰۹). در ادامه توضیحاتی درباره پنج مرجع اختصاصی اداری داده شده است: ۱. هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، ۲. هیأت‌های انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، ۳. نظارت بر احزاب، ۴. نظارت بر مطبوعات، ۵. نظارت توسط نیروی انتظامی (ص۲۰۹-۲۲۱).
آخرین مبحث نظارت اداری، نظارت شوراهای اسلامی است (ص۲۲) که عمید زنجانی بر پایه منابع اسلامی، اصل شورا و اهمیت آن را در مدیریت جامعه بیان کرده و بر مشروعیت آن به روایات، سیره، اجماع و دلیل عقلی استناد کرده است (ص۲۲۲-۲۲۴). وی اصل شورا در اسلام را مختص به مسائل فردی و مصالح شخصی ندانسته، آن را قابل تعمیم به همه امور و شئون اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و حکومتی می‌داند؛ چراکه همه ملاک‌ها و معیارهایی که در روایات برای شورا آمده، همه امور و شئون زندگی اجتماعی بشر را در بر می‌گیرد (ص۲۲۴). عمید زنجانی در ادامه، نظارت شوراهای اسلامی را بر اساس قانون اساسی و قوانین عادی بررسی می‌کند (ص۲۲۵-۲۳۰).
در فصل ششم، مفهوم و ابعاد نظارت مالی و اعمال این نظارت از طریق دیوان محاسبات و نظارت رئیس قوه قضائیه بر دارایی مسئولان از نظر حقوقی و قوانین جمهوری اسلامی ایران بررسی شده است (ص۲۳۱-۲۵۸).
مشروعیت نظام اداری تابع مشروعیت نظام سیاسی است
در فصل اول از دفتر دوم، مشروعیت نظامی اداری و منابع آن بررسی شده است. نویسنده معتقد است، مشروعيت نظام و تشكيلات ادارى در عرصۀ مديريت سياسى كشور را بايد در مشروعيت مديريت سياسى جست‌وجو كرد (ص۲۷۳). عمید زنجانی مبانی مشروعیت نظام اداری را در اندیشه معاصر مطرح کرده، آن را ناشی از دموکراسی در حاکمیت قانون می‌داند (ص۲۷۴). وی مشروعیت نظام اداری اسلامی را در تمامی قلمرو قانون، مبتنی بر وحی می‌داند که هم اصول ثابت (مانند حق) و هم عناصر متغیر (مانند مصلحت و عدالت) را در چارچوب قانون الهی در بر می‌گیرد (ص۲۸۴). بررسی منابع مشروعیت نظام اداری (منابع مدوّن، مثل قانون اساسی، و منابع غیر مدوّن، مثل عرف) و تبیین قلمروی اصل مشروعیت در نظام اداری از مباحث حقوقی این فصل است (ص۲۹۰-۳۱۴).
رابطه فقهی و حقوقی مسئولیت و ضمان
فصل دوم از دفتر دوم، به مسئولیت در نظام اداری اختصاص دارد و دو مفهوم مسئولیت و ضمان از نظر حقوقی و فقهی بررسی می‌شوند. نویسنده با اشاره به تفاوت‌های مفهومی مسئولیت و ضمان، توضیح می‌دهد که در حقوق ایران اصطلاح مسئولیت معمولاً جایگزین ضمان فقهی شده، اما دامنه آن محدودتر است و شامل مواردی مانند ضمان عقدی و معاوضی نمی‌شود (ص۳۱۷). از دیدگاه وی، مسئولیت از فعل یا ترک فعل زیان‌آور نشأت می‌گیرد که در فقه از آن به «موجبات ضمان» و «مسقطات ضمان» یاد می‌شود (ص۳۱۷). عنصر مشترک در تحقق مسئولیت، وجود آثار الزام‌آور قانونی یا شرعی برای فعل یا ترک فعل است و هنگامی که این الزامات در حیطه اداری اعمال گردد، مسئولیت اداری محقق می‌شود (ص۳۱۸). او در ادامه مباحث حقوقی را درباره مسئولیت یا عدم مسئولیت حکومت نسبت به موارد زیر بیان کرده است: قانونگذاری (ص۳۲۲)، اقدامات پارلمانی (ص۳۲۸)، اقدامات زیان‌آور یا غیرقانونی قوه مجریه (ص۳۳۱)، اعمال قضایی (ص۳۴۴) و دیگر اقدامات بقیه نهادهای حکومتی (ص۳۴۷).
استقلال قوه قضائیه و معافیت آن از مسئولیت قضایی
عمید زنجانی در تحلیل مسئولیت حکومت در امور قضایی، قوه قضائیه را مستقل دانسته و معافیت از مسئولیت قضایی را ضامن استقلال آن دانسته است. به گفته او، قوه قضاییه نسبت به ضرر و زیان‌های ناشی از احکام یا اقدامات قضایی (مگر در مواردی مانند خطای تقصیری) مسئولیتی ندارند. عدم مسئولیت قضایی مبتنی بر اصولی چون آزادی عمل قاضی، اجرای بی‌طرفانه عدالت بدون تأثیرپذیری از پیامدها و حجیت احکام قطعی (امر مختومه) توجیه می‌شود (ص۳۴۴-۳۴۶).
مشروعیت دوگانۀ جمهوریت و اسلامیت
یک چهارم کتاب به موضوع عدالت اداری در جمهوری اسلامی اختصاص دارد (ص۳۵۳-۴۳۲). نویسنده در بخش آغازین، چهار معیار اساسی برای مشروعیت قوانین و مقررات اداری ارائه می‌دهد و سپس به بررسی آرای متفاوت حقوقی پیرامون هر یک از این معیارها می‌پردازد:
- مفاد اصل چهارم قانون اساسی: انطباق قوانین با شرع و تأیید شورای نگهبان (ص۳۵۵-۳۶۰)؛
- مشروعیت مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام (ص۳۶۰-۳۶۴)؛
- منابع معتبر فقهی و فتاوای مشهور، به‌ویژه هنگام قضاوت و نبود حکم در قوانین مدون (ص۳۶۴-۳۶۶)؛
- اختیارات رهبری در دو بخش تصمیم‌گیری و اجرایی (ص۳۶۶-۳۶۹).
به گفته عمید زنجانی، جمهوری اسلامی ایران دارای نظام مشروعیت دوگانه (ترکیب جمهوریت و اسلامیت) است که هم به آرای عمومی و هم به ولایت فقیه متکی بوده و بر ساختار اداری کشور تأثیرگذار است (ص۳۶۹). او با تفسیر اصل ۵۶ قانون اساسی و قراردادن حاکمیت مردم در طول حاکمیت الهی، از اشکال دوگانگی در عقاید زیرساخت نظام اسلامی پاسخ داده است (ص۳۷۰). وی مشروعیت با آرای عمومی (ص۳۷۴-۳۸۰) و مشروعیت بر اساس امامت و رهبری فقیه (ص۳۸۰-۳۸۳) را شرح می‌دهد و در پایان، دیوان عدالت اداری در جمهوری اسلامی را از نظر تاریخی (ص۳۸۴-۳۹۵) و از نظر سازمانی و تشکیلاتی بررسی کرده، حدود اختیارات آن را شرح می‌دهد (ص۳۹۵-۴۳۲).