فقه معاصر:پیش‌نویس نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری (کتاب)
نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، عباسعلی عمید زنجانی و ابراهیم موسی‌زاده، تهران، دانشگاه تهران، ۱۳۸۹ ش، ۴۴۰ص
مهدی خسروی سرشکی
- چکیده
در کتاب «نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری»، نظارت بر حکومت به‌عنوان یکی از ویژگی‌های اصلی حکومت دینی معرفی شده و این نظارت تمامی جنبه‌های عملکرد حکومت، از جمله نظام اداری را در بر می‌گیرد. در این کتاب، نظارت بر اعمال حکومت به چهار شکل استطلاعی، استصوابی، ارجاعی (رسیدگی از طریق شکایت) و ارتجالی (رسیدگی بدون شکایت) تعریف شده است. مشروعیت نظام اداری و اجرای عدالت، تابعی از مشروعیت نظام سیاسی است. در جمهوری اسلامی ایران، مشروعیت قوانین و نظارت‌های اداری بر اساس دو مبنای جمهوریت و اسلامیت شکل گرفته است. در این نوع حکومت اسلامی، راهکارهای مختلفی برای نظارت سیاسی و اداری مردم پیش‌بینی شده است. یکی از این ابزارهای شرعی و قانونی، امر به معروف و نهی از منکر است که به‌عنوان یک وظیفه همگانی، هم برعهده مردم و هم دولت قرار دارد.
این کتاب همچنین به نظارت‌های قانونی و حقوقی گوناگون در جمهوری اسلامی ایران اشاره می‌کند که شامل نظارت رهبری، رئیس‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان می‌شود. علاوه بر این، نظارت شورایی نیز به‌عنوان یکی از ابزارهای شرعی و قانونی نظارت در قانون مطرح شده است.
درباره کتاب
کتاب «نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری» توسط آیت‌الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده نوشته شده است. این کتاب در ۴۴۰ صفحه و توسط انتشارات دانشگاه تهران منتشر شده و اولین چاپ آن در سال ۱۳۸۹ش بوده است.
ساختار کتاب
کتاب «نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری» در دو بخش اصلی به بررسی موضوعات مختلف مرتبط با نظارت و عدالت می‌پردازد. دفتر نخست به نظارت بر اعمال حکومت اختصاص دارد و شامل شش فصل است. فصل اول به کلیات بحث پرداخته و مفاهیم اولیه، پیشینه نظارت، اصول و مبانی نظری و عملی آن را شرح می‌دهد. در فصل دوم، نظارت سیاسی مورد بررسی قرار گرفته و نقش آزادی بیان، مطبوعات، احزاب سیاسی، تجمعات، انقلاب و نظارت مجلس و صدا و سیما تشریح شده است. فصل سوم به نظارت حقوقی پرداخته و مباحثی چون نظارت رهبری، رئیس‌جمهور، شورای نگهبان و نحوه تصویب قوانین مطرح شده است. فصل چهارم بر نظارت قضایی تمرکز دارد و نقش دیوان عدالت اداری، دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها، سازمان بازرسی کل کشور و آمبودزمان در کنترل عملکرد دولت توضیح داده شده است. فصل پنجم به نظارت اداری و داخلی اشاره دارد که نظارت شکایتی، سلسله مراتبی و نقش شوراهای اسلامی را بررسی می‌کند. در فصل پایانی این بخش، نظارت مالی بر دستگاه‌های دولتی و نظارت بر دارایی مسئولان ارشد تحلیل شده است.
دفتر دوم کتاب که عنوان عدالت اداری را دارد، شامل مقدمه و سه فصل است. در مقدمه به آسیب‌شناسی عدالت در ابعاد فردی و دولتی پرداخته شده و ارتباط عدالت با جامعه بررسی می‌شود. فصل نخست به مشروعیت و منابع آن در نظام اداری اختصاص دارد و فصل دوم مسئولیت اداری و منشأ آن را تحلیل می‌کند. در فصل سوم، عدالت اداری در جمهوری اسلامی ایران مورد بررسی قرار گرفته و نقش دیوان عدالت اداری و مشروعیت نظام اداری در حکومت اسلامی تحلیل می‌شود.
درباره نویسندگان
عباسعلی عمید زنجانی (۱۳۱۶-۱۳۹۰ش)، علاوه بر تحصیلات حوزوی در قم و نجف و تلمذ نزد اساتید بزرگی مانند آیات عظام بروجردی و خمینی، در دانشگاه تهران در رشته حقوق نیز تحصیل کرده است. وی در دانشگاه تهران و حوزه علمیه قم، به تدریس فقه سیاسی پرداخته و در نظام جمهوری اسلامی ایران، تجربه فعالیت سیاسی در سطح نمایندگی مردم تهران در مجلس شورای اسلامی و مجلس خبرگان رهبری را دارد و در برهه‌ای از زمان ریاست دانشگاه تهران را بر عهده داشت.
عمید زنجانی یکی از دانشمندان اسلامی و مؤلفان برجسته فقه سیاسی در ایران است و روی موضوعاتی مانند امامت، ولایت فقیه، حکومت اسلامی، دولت اسلامی، حقوق بشر و حقوق شهروندی، صلح و جهاد تمرکز داشته است. وی در آثار خود، مشروعیت نظام اداری در حکومت اسلامی و انواع نظارت بر عملکرد دولت اسلامی و از جمله نقش مطبوعات، احزاب سیاسی، تجمعات و راهپیمایی‌ها در نظارت بر عملکرد دولت اسلامی را تحلیل کرده است. او تأکید دارد که فقه سیاسی باید شاخه‌ای در فقه شیعه باشد و با شرایط و واقعیت‌های اجتماعی و سیاسی پیش رود.
دکتر ابراهیم موسی‌زاده، نویسنده همکار، دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران است و دکتری خود را از دانشگاه شهید بهشتی و فوق دکتری حقوق عمومی خود را از دانشگاه تهران دریافت کرده است.
نظارت بر حکومت از ویژگی‌های حکومت‌های دینی و مردم‌سالار
دین اسلام به عنوان آیینی اجتماعی، انسان را موجودی مدنی و اجتماعی می‌داند و به همین دلیل یکی از احکام اسلام، تشکیل حکومت و زمامداری است (ص۱). حکومت‌ها بر اساس چگونگی تعیین فرمانروایان به انواع مختلفی تقسیم می‌شوند که مهم‌ترین آنها حکومت‌های استبدادی و دموکراسی (مردم‌سالار) هستند (ص۳). در حکومت دموکراسی، امور حکومتی به طور مستقیم یا غیرمستقیم به وسیله مردم اداره می‌شود و در این نوع حکومت، سه اصل محوری ضروری است: اصل اقتدار (ص۴)، اصل حاکمیت قانون و شرع (ص۵)، و اصل مسئولیت زمامداران (ص۸). ویژگی بارز حکومت‌های دینی و مردم‌سالار، نظارت بر اعمال حکومتی است (ص۸). این نظارت شامل همه اعمال حکومتی است که به چهار گروه تقسیم می‌شود: ۱. قانونگذاری، ۲. قضایی، ۳. سیاسی و اداری، ۴. حاکمیتی و تصدی‌گری (ص۸ و ۹). عمید زنجانی پس از این توضیحات در مقدمه کتاب، به نظارت بر اعمال حکومت ایران در دو دوره انقلاب مشروطیت و انقلاب اسلامی اشاره می‌کند (ص۱۱ و ۱۲).
نظارت استصوابی و استطلاعی در ابواب فقهی
به نظر نویسنده، نظارت در اصطلاح فقهی عبارت از حقی است که فرد یا جمعی به مقتضای شرع (قانون) یا صاحب اختیاری به دست می‌آورد و به عنوان ناظر منصوب می‌شود. ناظر در حقیقت رقیب عامل است و نظارتش دو نوع است:
- نظارت اسطلاعی: عامل وی بدون اطلاع ناظر کاری از پیش نبرد و هرگاه عامل، خلاف نظر ناظر عمل کند او را باز بدارد.
- نظارت استصوابی: اعمال عامل در صورت خلاف و مغایر بودن با نظر ناظر، بی‌اعتبار است.
فقها نیز در ابواب مختلف فقه، مانند اعمل مربوط به غیب و قصر، صغار، وصی و متولی وقف به موضوع نظارت و نقش فقهی آن پرداخته و آن را به دو نوع استصوابی و استطلاعی تقسیم کرده‌اند و اکثراً ظهور متون مربوط مانند وصیت‌نامه و وقف‌نامه را به مفهوم نظارت استصوابی تفسیر کرده‌اند (ص۱۷و۱۹). همچنین در متون اسلامی از دیدبانی و نظارت به «عیون» تعبیر شده که بیانگر دقت عمل نظارت و لزوم برابری آن با دید حسی و مشاهده عینی است (ص۱۵).
مؤلف در ادامه بحث، به مفهوم نظارت بر اعمال انسان در منابع اسلامی پرداخته و آن را سنت ثابت الهی معرفی کرده(ص۲۰) و به وجود ناظران ششگانه نیز اشاره کرده است: خداوند، پیامبران و امامان، فرشتگان، اعضای بدن، زمان و زمین(ص۲۱تا۲۳). وی همچنین به مناسب بحث نظارت، به صورت کوتاه به دو نظارت دورنی(ص۲۷) و نظارت اجتماعی از طریق امر به معروف و منکر(ص۲۶)، و اهمیت این دو اشاره کرده است.
ضرورت نظارت بر حکومت اسلامی بر پایه نظارت تشریعی
در مبحث ضرورت نظارت بر حکومت، نویسنده ابتدا ضرورت نظارت بر حکومت به طور عام (ص۲۹) و سپس ضرورت نظارت در حکومت اسلامی (ص۳۲) را بررسی کرده است. وی نظارت بر حکومت اسلامی را به نظارت خدا بر انسان به دو صورت تکوینی (ص۳۲) و تشریعی (ص۳۳) پیوند زده و برای ضرورت نظارت در حکومت اسلامی، در نظارت تشریعی، به برخی از معارف و مفاهیم دینی اشاره کرده است نه مباحث فقهی و استدلالی:
- تأكيد بر مراقبت بر خويش که از مراحل تهذیب نفس و جهاد اکبر است(ص۳۶).
- محاسبه و نظارت بر خویش که آغازگر سلوک عرفانی است(ص۳۶).
- نظارت عمومی در قالب امر به معروف و نهی از منکر که از بالاترین فرائض است(ص۳۷).
- نظارت و مراقبت در مدیریت‌ها با حسن مدیریت(ص۳۷ تا۴۲).
- نظارت، عامل شتاب و هدایت است نه فقط بازدارندگی(ص۴۲).
- انتخاب راهکارهای مناسب و مطلوب نظارت و کنترل(ص۴۳)؛ ازجمله رعایت عدالت در نظارت(ص۴۴).
عمید زنجانی در پایان فصل اول (کلیات) در دو مبحث چهارم (اهداف نظارت) و پنجم (حوزه و موضوع نظارت) مباحثی را مطرح کرده است (ص۴۶تا۷۲)که در فصول بعدی و چهار نوع نظارت سیاسی، حقوقی، قضایی، اداری و مالی، به صورت تکمیلی آمده است.
راه‌های نظارت سیاسی در جمهوری اسلامی ایران
عناوین فصل دوم کتاب که به نظارت سیاسی بر حکومت اسلامی در قالب جمهوری اسلامی ایران می‌پردازد نشان می‌دهد که از نظر نویسنده این موارد ازجمله راه‌های مهم نظارت سیاسی بر حکومت اسلامی ایران است. وی این راه‌ها را در یازده مبحث مطرح کرده است اما تجمیع و ترکیب آنها شامل این روش هاست:
- نظارت عمومی از دو طریق دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منکر(ص۷۵).
- آزادی بیان و عقیده و ابراز آن در چارچوب قانون(ص۸۴).
- کتاب و نشریات و محتوای چاپی و اینترنتی و مجازی(ص۸۶).
- احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی اسلامی و اقلیت‌های دینی(ص۸۸).
- تجمعات و راه پیمایی بدون حمل سلاح و مخل به مبانی اسلامی(ص۸۸).
- قیام و انقلاب در مقابل مستبدان و مستکبران(ص۹۰).
- نظارت مجلسی با تحقیق، تفحص، سؤال، استیضاح و اصل نود(ص۹۴تا۹۹).
- نظارت بر صدا و سیما که نقش مهمی در افکار عمومی دارد(ص۱۰۰).
- نظارت و نگهبانی از انقلاب اسلامی از طریق سپاه پاسداران انقلاب اسلامی(ص۱۰۳).
امر به معروف و نهی از منکر: وظیفه مردمی یا حاکمیتی
عمید زنجانی در ابتدای بخش نظارت سیاسی (فصل دوم)، پس از اشاره به انواع نظارت استصوابی، استطلاعی، ارجاعی (شکایات)، ارتجالی (مستقیم و بدون شکایت)، و سوءمدیریت (اشکالات اجرایی نه تخلف از قانون) (ص۷۴ و ۷۵)، نظارت عمومی را طبق اصل هشتم قانون اساسی، به دو شکل دعوت به خیر (ص ۷۶) و امر به معروف و نهی از منکر (ص ۷۸) شرح می‌دهد و برای این دو، به آیات و روایات اشاره می‌کند.
وی امر به معروف و نهی از منکر را عملی دوجانبه بیان می‌کند که از یک‌سو مردم را برای تشکیل، اداره و تداوم دولت و نظام سیاسی برمی‌انگیزد و از سوی دیگر، دولت و کارگزاران آن را موظف به نظارت بر اعمال مردم می‌کند (ص ۷۸). مؤلف سپس درباره اینکه اقامه این فریضه متوجه مردم است یا دولت، پس از ذکر دو نظریه مقابل هم که یکی این فریضه را وظیفه مردم و دیگری از شئون دولت و امامت می‌داند (ص۷۸ و ۷۹)، به نظریه سوم نیز اشاره می‌کند که برخی از فقها در مقام جمع‌بندی آیات و روایات ناظر به دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منکر مطرح کرده‌اند و عبارت است از اینکه آن دسته را که انجام آن نیاز به خشونت (ضرب و شتم) ندارد، به عموم مردم و آن گروه را که انجام آن نیاز به خشونت دارد و خسارت‌هایی را به بار می‌آورد، به دولت امامت موکول کرده‌اند (ص ۷۹). نویسنده در ادامه، مفهوم و معنای امر و نهی را در ابعاد مختلف گفتاری و عملی شرح می‌دهد (ص ۸۱ تا ۸۴).
راه‌های نظارت سیاسی و مستقیم از طریق مردم
عمید زنجانی در فصل دوم کتاب با عنوان «نظارت سیاسی»، با استناد به اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی و منابع اسلامی، راه‌های نظارت سیاسی را بیان کرده است. با حذف مواردی که نهادهای حکومتی به صورت مستقیم ناظر هستند (مانند نظارت مجلس)، می‌توان شش راه را به عنوان راه‌های نظارت سیاسی مستقیم مردمی برشمرد:
نظارت از طریق آزادی بیان: گسترش گفت‌وگو در تمام زمینه‌های کشور، به گونه‌ای که مردم بتوانند در موضوعات مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مشارکت کنند. این حق حتی پس از انتخاب نمایندگان نیز وجود دارد و مردم می‌توانند در مورد عملکرد آنها اظهار نظر کنند (ص۸۵ و ۸۶).
نظارت از طریق مطبوعات و انواع بیان مکتوب: ایجاد عرصه‌ای وسیع برای نظارت بر اعمال حکومت از طریق آزادی نشریات و مطبوعات، تا مردم بتوانند نظرات خود را در خصوص عملکرد دولت بیان کنند و از نظرات دیگران آگاه شوند (ص ۸۶).
نظارت از طریق احزاب و تشکلات سیاسی: احزاب به دلیل رقابت سیاسی برای تصاحب مناصب قدرت، به عنوان رقیب و منتقد دولت‌ها، از بارزترین و پررنگ‌ترین وسایل و روش‌های اعمال نظارت سیاسی هستند (ص ۸۸).
نظارت از طریق تجمع و راهپیمایی: قانون اساسی جمهوری اسلامی حق اعتصاب را به رسمیت نشناخته، اما اجتماعات و راهپیمایی‌های مسالمت‌آمیز برای نظارت سیاسی را پذیرفته است (ص ۸۹).
نظارت از طریق قیام و انقلاب: این روش نظارتی زمانی است که همه عوامل و نهادهای نظارت بر اعمال حکومت، در اصلاح دولتمردان مفید و مؤثر نباشند و راهی جز اعمال نظارت با قیام و انقلاب و بازسازی جامعه نمانده باشد (ص ۹۰).
نظارت از طریق اصل نود قانون اساسی: در نظارت از طریق اصل نودم قانون اساسی و از طریق شکایت کتبی، ناظر اصلی مردم هستند که از یکی از سه قوه شکایت دارند (ص ۱۰۰).
نویسنده در این مباحث گاه به مسائل فقهی نیز اشاره ای دارد. برای مثال در موضوع قیام مردمی، به دیدگاه فقهی شهید اول و علامه حلی اشاره می‌کند: شهيد اول در كتاب «القواعد و الفوائد» قيام و شورش مردم عليه حكومتى را كه با آن بيعت كرده‌اند، در صورت عدول حاكمان از تعهدات خود مبنى بر اقامه عدل، به‌عنوان تنها راه حل اصلاح سياسى مجاز مى‌داند و علامه حلى نیز در بحث بغى، نخست شورش عليه حكومت عدل را بغى و ناروا و جرم تلقى مى‌كند و در مرحله بعد، شورش عليه امام جائر و دولت فاسد غيرقابل اصلاح را مجاز مى‌شمارد (ص۹۱).
نظارت حقوقی در ساختار جمهوری اسلامی ایران
عمید زنجانی در کتاب خود، نظارت حقوقی بر ارکان جمهوری اسلامی ایران را بر اساس قانون اساسی، در پنج مورد زیر شرح می‌دهد. البته مباحث مطرح شده در این بخش از منظر حقوقی بیان شده است نه فقهی؛ اما از این جهت که نظام جمهوری اسلامی ایران نمونه ای عینی از حکومت اسلامی است، این مباحث رنگ فقهی به خود می‌گیرد.
- نظارت حقوقی رهبری بر قوای سه‌گانه: طبق اصل ۵۷ قانون اساسی، نظارت رهبری بر قوای سه‌گانه، نظارتی شرعی و حقوقی و ترکیبی از نظارت استطلاعی و استصوابی است. این نظارت می‌تواند از راه‌های تعیین‌شده در قانون اساسی یا از هر راه ممکن اعمال شود (ص ۱۰۸ تا ۱۱۲).
- نظارت رئیس‌جمهور بر اجرای قانون اساسی: طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی، مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهور است. هرچند در این اصل، عنوان «نظارت» صراحتاً ذکر نشده، اما مسئولیت اجرای قانون اساسی بدون نظارت مستمر و فراگیر امکان‌پذیر نیست (ص ۱۱۲ تا ۱۱۸).
- نظارت شورای نگهبان: شورای نگهبان بر اساس اصول مختلف قانون اساسی، وظایف نظارتی قانونی و حقوقی متعددی دارد، از جمله:
- نظارت استصوابی بر مصوبات مجلس از نظر انطباق با اسلام و قانون اساسی (ص ۱۱۹).
- نظارت بر قوانین مصوب قبل از انقلاب اسلامی (ص ۱۲۱).
- نظارت بر نتیجه همه‌پرسی (ص ۱۲۲).
- تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس(ص۱۲۷).
- نظارت مجلس از طریق قانونگذاری: صلاحیت عام قانونگذاری مجلس، نوعی نظارت حقوقی بر حوزه اجرایی و سایر امور کشور است (ص ۱۲۸).
- نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت: طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، مصوبات هیئت دولت و کمیسیون‌های آن باید پس از ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا در صورت مغایرت با قوانین، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران ارسال شود (ص ۱۲۹).
نظارت قضایی در نظام جمهوری اسلامی
قوه قضائیه یکی از نمودهای مهم اجرای فقه در نظام جمهوری اسلامی است و عمید زنجانی فصل چهارم کتاب را به نظارت قضایی اختصاص داده و بر اساس قانون اساسی بحث کرده است. به گفته وی از موارد نادری که در قانون اساسی از واژه نظارت استفاده و به آن تصریح شده است به وظایف و اختیارات قوه قضائیه مربوط است. در اصل ۱۵۶ قانون اساسی، قوه قضائیه به عنوان مسئول نظارت بر حسن اجرای قوانین معرفی شده است(ص۱۳۱). وی در ادامه، نظارت قضایی بر دادگاه‌ها و نیز دولت را از طریق دیوان عالی کشور (ص۱۳۲)، دیوان عدالت اداری (ص۱۳۵)، دادگاه‌ها (ص۱۳۹) و سازمان بازرسی کشور (ص۱۴۱) شرح داده است. وی سپس نهاد آمبودزمن را که اولین بار در کشور سوئد از سال ۱۸۰۹م به صورت رسمی وارد نظارت بر اعمال حکومتی شده است شرح می‌دهد(ص۱۴۵تا۱۵۰).
مؤلف در ادامه، نظارت قضایی بر دولت و قوه مجریه و رابطه آن با اصل تفکیک قوا را از نظر حقوقی و نظام‌های مختلف حکومتی و نیز مدل‌های مختلف نظارت بر اعمال دولت را بررسی می‌کند(ص۱۵۱تا۱۶۴). آنگاه معیارهای نظارت قضایی را از منظر حقوقی و دو معیار قانونیت و عقلانیت(ص۱۶۴تا۱۷۱) و سپس نظارت قضایی سه کشور فرانسه (ص۱۷۲)، انگلستان (ص۱۸۱) و آمریکا (ص۱۹۱) را توضیح می‌دهد.
مشروعیت نظارت شورایی در اسلام
فصل پنجم کتاب به نظارت اداری اختصاص دارد و نویسنده از دیدگاه حقوقی، انواع نظارت اداری بر اساس شکایت یا بدون شکایت (نظارت ارتجالی) و اقسام روش نظارتی سلسه مراتبی و قیمومتی را شرح می‌دهد(ص۱۹۹ تا ۲۰۹) و سپس به پنج مرجع اختصاصی اداری می‌پردازد: هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری(ص۲۰۹)، هیأت‌های انتظامی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها (ص۲۱۸)، نظارت بر احزاب(ص۲۱۹)، نظارت بر مطبوعات (ص۲۲۰) و نظارت توسط نیروی انتظامی(ص۲۲۱) را توضیح می‌دهد.
آخرین مبحث نظارت اداری، نظارت شوراهای اسلامی است (ص۲۲) که عمید زنجانی بر پایه منابع اسلامی، اصل شورا و اهمیت آن را در مدیریت جامعه بیان می‌کند(ص۲۲۲ تا ۲۲۴) و سیره و سنت پیامبر اسلام را نیز بر آن استوار دانسته است(ص۲۲۲). به نظر نویسنده مشروعیت اصل شورا را علاوه بر دلیل عقلی، از ادله معتبر و منابع فقهی هم می توان به دست آورد(ص۲۲۴). وی اصل شورا در اسلام را مختص به مسائل فردی و مصالح شخصی ندانسته و آن را قابل تعمیم به همه امور و شئون اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و حکومتی می‌داند؛ چراکه همه ملاک‌ها و معیارهایی که در روایات برای شورا امده شامل همه امور و شئون زندگی اجتماعی بشر می‌شود(ص۲۲۴). عمید زنجانی در ادامه، نظارت شوراهای سالامی را بر اساس قانون اساسی و قوانین عادی بررسی می‌کند(ص۲۲۵ تا ۲۳۰).
بعد از نظارت اداری، نویسندگان کتاب، در فصل ششم، مفهوم و ابعاد نظارت مالی و اعمال این نظارت از طریق دیوان محاسبات و نظارت رئیس قوه قضائیه بر دارایی مسئولان را از نظر حقوقی و قوانین جمهوری اسلامی ایران بررسی کرده است(ص۲۳۱ تا ۲۵۸).
مشروعیت نظام اداری تابع مشروعیت نظام سیاسی است
عمید زنجانی دفتر دوم کتاب را با عنوان عدالت اداری در یک مقدمه (درآمد) و سه فصل تنظیم کرده است. در مقدمه، آسیب‌شناسی در بعد فردی(ص۲۶۱)، عدالت و دولت با محوریت دو قوه مقننه و مجریه(ص۲۶۴)، و جامعه‌شناسی و تاریخچه عدالت و نظام ادری(ص۲۷۰) پرداخته است.
وی در بحث عدالت و قوه مجریه، به سابقه طولانی عدالت اداری و رسیدگی انظتامی به کارکنان دولت در تاریخ اسلام اشاره می‌کند(ص۲۶۸). و پس از این اشاره کوتاه، در فصل اول دفتر دوم، مشروعیت نظامی اداری و منابع آن را پی می‌گیرد(ص۲۷۳ تا ۳۱۴). عمید زنجانی ابتدا مبانی مشروعیت نظام اداری را در اندیشه معاصر طرح می‌کند و آن را ناشی از دموکراسی در حاکمیت قانون می‌داند(ص۲۷۴). وی سپس مبانی مشروعیت نظام اداری در اسلام را بیان می‌کند و مشروعیت در تمامی قلمرو قانون و از جمله نظام اداری را بر محور قانون برگرفته از وحی می‌داند و از همین روی، عناصری چون مصلحت، نظم، عدالت و حق، بر مبنای قانون عدل الهی تعریف می‌شود(ص۲۸۴). ایشان بحث‌های حقوقی در این زمینه را با منابع مشروعیت نظام اداری، از منابع مدون مثل قانون اساسی تا منابع غیر مدون مثل عرف(ص۲۹۰ تا ۳۰۶) و سپس قلمروی اصل مشروعیت در نظام اداری(ص۳۰۷ تا ۳۱۴) ادامه می‌دهد.
محتوای فصل اول دفتر دوم، شرح اصلی است که نویسنده در مقدمه فصل آورده و عبارت است از اینکه مشروعيت نظام و تشكيلات ادارى در عرصۀ مديريت سياسى كشور را بايد در بنياد مشروعيت مديريت سياسى جست‌وجو كرد(ص۲۷۳).
رابطه فقهی و حقوقی مسئولیت و ضمان
فصل دوم از دفتر دوم کتاب به مسئولیت در نظام اداری اختصاص دارد. نویسنده در تعریف مسئولیت، متذکر می‌شود مسئوليت در عرف حقوق ايران اغلب به جاى كلمۀ «ضمان» فقهى به كار مى‌رود؛ اما واژۀ مسئوليت در مقايسۀ با تعريف فقهى ضمان از محدوديت برخوردار است و براى مثال در مواردى چون ضمان عقدى و ضمان معاوضى، واژۀ مسئوليت به كار نمى‌رود(ص۳۱۷). مسئولیت، از فعل یا ترک فعل زیان آور ناشی می‌شود و از آن در فقه به موجبات ضمان و مسقطات ضمان تعبیر می‌شود(ص۳۱۷). عنصر مشترک در تخقق مسئولیت، وجود آثار الزام آوری قانونی یا شرعی برای فعل یا ترک فعل است و اگر این آثار در حقوق اداری لحاظ شود به آن مسئولیت اداری گفته می‌شود(ص۳۱۸).
مسئولیت دولت اسلامی در اقدامات قضایی
عمید زنجانی پس از تبیین حقوقی و فقهی دو مفهوم مسئولیت و ضمان، مباحث حقوقی را درباره مسئولیت یا عدم مسئولیت دولت (حکومت) در قانونگذاری(ص۳۲۲)، اقدامات پارلمانی(ص۳۲۸)، اقدامات زیان آور یا غیر قانونی قوه مجریه(ص۳۳۱)، اعمال قضایی(ص۳۴۴) و دیگر اقدامات بقیه نهادهای حکومتی(ص۳۴۷) پی می‌گیرد. وی در بحث مسئولیت دولت در اقدامات قضایی، به چند نکته مهم اشاره می‌کند:
- استقلال قوه قضاییه: برای حفظ استقلال، کنترل قوه قضاییه محدود شده و مسئولیت مستقیمی برای دولت در اقدامات قضایی در نظر گرفته نمی‌شود(ص۳۴۴).
- قاعده عدم مسئولیت قضایی: دولت و قوه قضاییه به طور کلی نسبت به ضرر و زیان‌های ناشی از احکام یا اقدامات قضایی مسئولیتی ندارند، مگر در موارد خاصی مانند تقصیر یا خطا(ص۳۴۴).
- دلائل عدم مسئولیت قضایی: دلایلی نظیر نیاز به آزادی عمل قاضی، اجرای عدالت بدون ترس از پیامدها، و همچنین اصل «حجيت امر مقضى به» يا قاعده اعتبار حکم نهایی (امر مختومه) برای اثبات عدم مسئولیت مطرح می‌شود(ص۳۴۴تا ۳۴۶).
- مبانی نقض عدم مسئولیت: با وجود قاعده، مواردی مانند امکان تجدیدنظر در احکام، خطای احتمالی قاضی و مسئولیت‌های شخصی در صورت تقصیر، موجب محدود شدن این قاعده شده است(ص۳۴۶).
- حقوق بشر و غرامت: بر اساس دیدگاه‌های جدید حقوق بشر، پرداخت غرامت در صورت ضرر افراد، به‌ویژه در موارد خطای تقصیری، بیشتر پذیرفته شده است(ص۳۴۷).
دوگانگی مشروعیت نظام اداری و سیاسی جمهوری اسلامی ایران: جمهوریت و اسلامیت
یک چهارم کتاب به موضوع عدالت اداری در جمهوری اسلامی اختصاص دارد(ص۳۵۳تا۴۳۲). نویسنده در مبحث اول با عنوان «مشروعیت نظام اداری در نظام اسلامی» چهار ملاک و معیار اصلی برای مشروعیت قوانین و مقررات اداری معرفی می‌کند و ذیل هر کدام به اختلاف نظرهای حقوقی درباره آنها می‌پردازد:
- مفاد اصل چهارم قانون اساسی: نظارت شورای نگهبان بر قوانین(ص۳۵۵تا۳۶۰).
- مجمع تشخیص مصلحت نظام (ص۳۶۰ تا۳۶۴).
- منابع معتبر فقهی و فتاوای مشهور؛ بویژه هنگام قضاوت و نبود حکم در قوانین مدون(ص۳۶۴ تا ۳۶۶).
- اختیارات رهبری در دو بخش تصمیمات قانونی و اعلام سیاست‌های کلی نظام(ص۳۶۶ تا ۳۶۹).
عمید زنجانی در مبحث دوم و بعدی به دوگانگی مشروعیت نظام اسلامی در بُعد نظام سیاسی و در بعد اداری که تابع نظام سیاسی است می‌پردازد که از یک سو متکی به ارای عمومی و حاکمیت ملت و از سوی دیگر ولایت فقیه است؛ یعنی دو ماهیت دوگانه جمهوریت و اسلامیت نظام(ص۳۶۹). وی نکته کلیدی این مشروعیت دوگانه و به هم پیوسته را در تجلی اراده خداوند در اراده مردم به دلیل انتخاب شریعت الهی به عنوان برنامه زندکی بیان می‌کند(ص۳۷۰). وی مشروعیت با آرای عمومی (ص۳۷۴ تا ۳۸۰) و مشروعیت بر اساس امامت و رهبری فقیه (ص۳۸۰ تا ۳۸۳) را شرح می‌دهد و در مبحث سوم و پایانی، دیوان عدالت اداری در جمهوری اسلامی را از نظر تاریخی (پیش و پس از انقلاب اسلامی)(ص۳۸۴ تا ۳۹۵) و سپس سازمانی و تشکیلاتی و حدود اختیارات آن (ص۳۹۵ تا ۴۳۲) بررسی می‌کند.